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饮用水水源地管理立法现状、问题及推进建议

添加时间:2018-03-02
  水利部发展研究中心
  本文内容来源于《水利发展研究》2017年第7期,作者:吴强 王晓娟 汪贻飞
  摘  要
  我国饮用水水源地管理保护相关内容分散规定于《水污染防治法》《水法》等法律法规,立法基础薄弱、管理体制不顺、保护措施不健全、威慑力不足等问题突出。在当前严峻的饮水安全形势下,借鉴国外饮用水水源地管理保护立法经验,亟待推动制定饮用水水源地保护的专门性法律或者法规,进一步理顺管理体制、明确部门职权职责、健全相关管理制度,并强化违法处罚责任。
  关键词
  饮用水水源地;管理;立法;制度措施
  获得安全的饮用水是人的基本需求,是全面建成小康社会的基础条件,也是当前群众最关心、要求最迫切的问题之一。当前水环境形势整体较为严峻,入河废污水排放量居高不下,工业污染尚未得到根本遏制,面源污染问题日益突出,湖库富营养化问题日趋严重,直接威胁饮用水水源地安全。饮用水水源地管理立法薄弱,管理体制不顺,保护措施不健全,威慑力不足等问题突出。在当前严峻的饮水安全形势下,确保饮用水供水安全,亟待推动饮用水水源地管理立法。
  我国饮用水水源地管理立法现状
  我国目前尚未制定一部专门针对饮用水水源地管理保护的综合性法律或行政法规。饮用水水源地管理保护相关立法分散规定于《中华人民共和国水污染防治法》及其《实施细则》《中华人民共和国水法》等法律法规中。
  此外,一些地方根据水法、水污染防治法的规定,结合本地实际,制定出台了一些饮用水水源地保护管理的地方性法规或地方政府规章。经梳理统计,我国当前地方制定出台的饮用水水源地管理保护立法有56部,其中省级地方性法规12部,省政府规章1部,市级地方性法规31部,市政府规章5部,单行条例7部。这些地方立法对强化本地区饮用水水源地管理和保护发挥了重要作用。
  从国家和地方饮用水水源地管理立法来看,主要确定了如下管理制度:一是饮用水水源保护区制度,如《水污染防治法》对水源保护区的划定主体、报批以及跨界水源保护区的划定等问题做出了比较详细的规定;二是饮用水水源保护的应急制度,如《浙江省饮用水水源保护条例》第35条规定“县级以上人民政府应当组织编制饮用水水源污染事故处理应急预案,配备应急救援设施设备和应急物资,建立专业应急救援队伍”;三是饮用水水源保护生态补偿制度,如《四川省饮用水水源保护管理条例》第8条规定“县级以上地方人民政府应当综合平衡饮用水水源使用、保护等各方利益,建立对饮用水水源保护区域的生态补偿机制,促进饮用水水源保护区和其他地区的协调发展”,浙江省、北京市等率先探索建立了跨区域饮用水水源保护生态补偿机制;四是饮用水水质标准管理制度,包括《地表水环境质量标准》《地 下水质量标准》《生活饮用水卫生标准》《城市供水水质标准》和《生活饮用水水源水质标准》等;五是法律责任制度,相关法律法规均就个人和单位实施的水源地违法行为设定了法律责任,包括责令限期拆除、恢复原状、强行拆除、罚款和责令停业或关闭等。
  现行立法存在的主要问题
  现行法律法规对强化水源地保护发挥了积极作用,但仍然存在一些亟待解决的问题。
  一是立法缺乏系统性,相关法律法规之间存在不一致甚至冲突的地方。我国缺少一部专门针对饮用水水源保护的综合性法律或者行政法规,各有关制度散见于相关法律法规中,立法缺乏系统性和协调性,相关法律法规之间存在不一致甚至冲突的地方。如《水法》对规定“在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除、恢复原状,并处五万元以上十万元以下的罚款。”而《水污染防治法》则规定:“在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除,处十万元以上五十万元以下的罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处五十万元以上一百万元以下的罚款,并可以责令停产整顿。”《水法》规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”,而《水污染防治法实施细则》则规定生活饮用水地表水源二级保护区禁止“超过国家规定的或者 地方规定的污染物排放标准排放污染物”,即允许在 二级保护区内排放达标污水。相关法律法规对同一事项的规定不一致甚至相冲突,导致水行政部门在行政执法时难以选择。
  二是饮用水水源地管理体制尚未理顺。我国在饮用水水源地管理上实行的是以多部门管理和行政区域为主的管理体制,饮用水水源地的管理、污染源控制、水资源保护、水源地上游水土保持及水源地涵养等涉及水利、环保、城建、国土资源、卫生、农业、林业、交通(海事)等多个职能部门。同时,各地方人民政府对各自行政区域内饮用水水源地负责,一些地方还成立了专门的饮用水管理机构或供水管理单位。这种条块分割、各自为政的管理体制导致部门间管理权限不明,管理责任模糊,既不利于饮用水水源保护区的监督管理,也满足不了饮用水水源保护区发展的需要。
  三是相关管理制度措施不健全。一些重要的制度还有待建立,比如饮用水水源保护区安全标准体系制度、流域管理和统筹安排制度、环境目标责任制度、信息共享和发布制度、生态补偿制度、公众参与制度等。一些已确立的制度,其制度内容需要丰富和深化,并在实施层面做好相关工作。比如分级分类管理制度、水源保护区规划制度、污染预防和控制制度、污染损害赔偿制度等。建立起饮用水水源保护区管理制度,构建符合市场经济规律的饮用水水源保护区保护和污染治理的长效机制,强化监管能力建设,加大执法监管力度,保障饮用水水源保护区的可持续发展。
  四是违法处罚力度较弱,威慑力不足。水法、水污染防治法等法律法规对影响水源地保护的建设项目仅限于“停业或关闭”,没有更严格的法律责任,不足以防止水源污染。对于在饮用水水源地保护区内设置排污口的,仅规定限期治理、责令改正、罚款等行政处罚,且罚金远小于其造成的损害,违法成本太低。由于行政处罚的力度和强度有限,且法律法规对造成严重污染的污染者未设定相应的刑事处罚,威慑作用不足。
  国外饮用水水源地管理保护立法经验借鉴
  饮用水水源保护是全球共同关注的问题,许多国家已经进行了行之有效的立法。通过对美国、加拿大、德国、日本、新家坡等国家饮用水水源地管理保护立法分析比较,以下经验值得我国借鉴:
  一是制订较为健全的饮用水安全法规体系。
  美国
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  如美国早在1974年就制定了《安全饮用水法》,后又经过多次修改,形成了比较完备的饮用水水源保护制度;
  加拿大
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  加拿大先后制订了《安全饮用水法》和《水与污水系统可持续发展法》,规定了供水保证率安全标准、饮用水质标准、饮用水检测标准等,并对供水以及污水处理成本评估、水价形成机制等作用明确规定。
  日本
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  日本饮用水源保护立法起步较早,立法体系也比较完善,相关法律包括《河川法》《水污染防治法》《水资源开发促进法》《水资源开发公团法》《水质污染防止法》等。
  德国
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  德国除了颁布了《水法》外,还有德意志水与气象专业协会拟订的《地下水水源保护区条例》《水库水水源保护区条例》和《湖水水源保护区条例》,供各州政府参考使用,而各地方也结合本地情况,参照三个条例制定了自己的保护措施。
  二是理顺管理体制,明确中央与地方、部门之间的职权职责。美国建立联邦与州政府以及各部门分工明确的管理体制。在联邦与州政府的分工方面,采取以地方行政区域管理为基本单位、联邦政府与州政府相配合的管理模式;在联邦层次,对涉及饮用水水源管理的联邦环保署(EPA)、美国大城市水局联合会、美国水工协会、国土安全部的联邦紧急事务管理署及其他相关供水管理部门、水信息和分析中心等,进行明确分工,各负其责。日本对饮用水水源保护实行集中管理,管理权由国家统一实施。2000年日本设立环境省,下设水质保护局,将包括饮用水源在内的环境管理权集中到环保部门,建立由其统一领导的综合性环境管理体制。中央与地方则实行分权管理和积极配合的策略,地方在饮用水源污染防治中起着重大作用,但也受中央政府的节制和指导。对于跨行政区的流域水水源的管理,则以流域管理为基础。
  三是建立了较为健全的饮用水水源地管理保护制度体系。如美国,一是建立饮用水水源保护区制度,要求各州对水源地进行评价并划定水源地保护范围,同时要求各州制定水源保护区规划;二是建立饮用水水源突发事件应急制度,规定在发生饮用水水源突发事件时的应急措施;三是建立饮用水水源评估制度,要求对每个饮用水水源都要提出一个研究报告,包括确定所要评估的水源的区域界线、确定水源区域内各种可能的污染源的清单、确定供水对各种污染源的敏感程度、向公众公布水源评估结果;四是建立饮用水水源地生态补偿制度,政府可以将接近水源的土地购买收归国有,同时要对饮用水水源地地区进行经济补贴。在日本,相关法律也建立了饮用水水源突发污染事故应急管理制度、饮用水质量标准管理制度、饮用水水源的监测制度等。
  四是建立了严格的法律责任制度,不使违法者从其违法行为中获得利益。发达国家在饮用水源地保护过程中,对于违法者,不仅规定其应承担民事责任和行政责任,而且更多以刑事责任和刑事制裁为最后的保障。美国对故意污染公共水系统或故意干扰公共水系统运转的人,“饮用水法”规定处以 5 年以下监禁或罚金,或二者并罚。对企图污染或破坏公共水系统的人,处以 3 年以下监禁或罚金,或二者并罚。德国《水法》规定,水污染危害他人生命或健康,造成重大损失,危及公共供水或国家确定的矿泉及造成水流长时间不通或不能使用,应处以不超过5年的监禁或罚款,未遂者也应受到惩处。由于过失造成危险或危害,则处以不超过3年的监禁或罚款。
  相关建议
  针对我国现行饮用水水源地管理保护立法中存在的问题,借鉴美国、德国、日本等发达国家经验,进一步推动我国饮用水水源地管理保护相关工作,保障供水安全,提出建议如下:
  一是推动制定饮用水水源地保护的专门性法律或者法规。依法治水是依法治国的重要组成部分,是水利工作的重要内容和基本要求。贯彻落实中央的各项决策部署、建设法治政府宏伟目标,必然要求全面推进依法治水相关工作。2012年修订的《水法规体系总体规划》明确要推动制定《饮用水水源地管理与保护条例》。我部虽然在几年前就已经组织专家起草《饮用水水源地保护条例》,但由于种种原因却未能列入国务院的立法计划。如果说我国现在尚不具备制定专门的《安全饮用水法》,至少应当尽快推动制定饮用水水源地保护的专门性法规,以便为饮用水保护提供完整、全面、具体的法律根据。
  二是进一步理顺饮用水水源地管理体制,明确各部门职权职责。在坚持环境保护法、水法、水污染防治法确定的环境保护、水资源管理与水污染防治管理体制的基础上,明确饮用水水源地的地方政府责任,进一步细化、明确部门职权职责,尽量减少职责交叉与不清情形,做到分工明确,职责分明,同时建立部门间的协作机制。在具体饮用水水源地管理中,应当强调并明确水行政主管部门的主导作用,负责对饮用水源地的统一监管工作。环保行政主管部门负责对饮用水水源地周围污染提出整改意见,对有关污染进行监控,对饮用水水源地污染防治负责。农业部门负责农业面源污染防治,交通部门负责饮用水水源地周围危险品航运、陆运、存储管理,林业部门提出水源修复及水源涵养等措施,卫生防疫部门负责对出厂水质的监测等。
  三是进一步健全和完善系统的饮用水水源地保护管理制度。 包括地方人民政府对辖区内的饮用水水源环境质量负责的制度、饮用水水源污染防治规划制度、饮用水水源环境安全风险评估制 度、饮用水水源分区保护制度、饮用水源地监控和应急管理制度、饮用水水源保护生态补偿制度等。
  四是进一步强化违法责任和直接强制执行手段的运用。现行水法、水污染防治法等规定对违法行为的处罚力度较弱,威慑力不足,特别是缺乏对反复、多次实施的违法行为和偷排行为的严厉制裁。新的专门饮用水水源地管理保护立法,应当立足于“不能使违法者从其违法行为中获利”,确定处罚的力度。对多次、连续实施的违法行为,应当实行“按日计罚”,对严重的偷排行为,污染饮用水源的,应当按危害公共安全行为论处,给予治安处罚或者追究刑事责任。同时,考虑到现行法律中关于对不执行行政处罚决定的行为申请人民法院强制执行的规定,缺乏操作性、实效性,为此,新立法中应当赋予行政执法部门以强制执行权,对违反禁令的行为可以直接强制执行。